LocalZero:Rechtliche Grundlagen Bürgerbegehren

Schematischer Ablauf Bürgerbegehren und Bürgerentscheid

Das Bürgerbegehren ist das verbindlichste Instrument der direkten Demokratie Deutschlands auf Kommunal- und Kreisebene. Als Antrag des Bürgerentscheids stellt es ein zweistufiges Verfahren dar, bei dem die Entscheidungshoheit bei der Bürgerschaft liegt. Bürgerbegehren existieren in allen Bundesländern, jedoch mit unterschiedlichen Rahmenbedingungen.

Grundsätzliches Prinzip

Beim Bürgerbegehren wird mittels Unterschriftensammlung ein Antrag auf einen Bürgerentscheid zu einer bestimmten Sachfrage gestellt. Nicht jedes Thema ist zulässig und teilweise muss eine Kostenschätzung und/oder ein Kostenvoranschlag eingeholt werden. Die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens wird (meist durch das Rechtsamt) nach Einreichung der erforderlichen Unterschriften geprüft, in manchen Bundesländern gibt es jedoch auch die Möglichkeit der inhaltlichen (materiellen) Vorabprüfung und/oder einen Beratungsanspruch durch die Verwaltung. Wurde das Bürgerbegehren für zulässig erklärt, hat der Gemeinderat die Option, es anzunehmen und umzusetzen. Wenn er dies nicht tut, kommt es zum von der Kommune organisierten Bürgerentscheid, bei dem alle wahlberechtigten Bürger:innen über die Sachfrage abstimmen. Das Ergebnis der Abstimmung ist einem Ratsbeschluss gleichwertig.

Wichtige Begrifflichkeiten

Die rechtlichen Regelungen von Bürgerbegehren sind je nach Bundesland in der Gemeindeordnung, Kommunalverfassung, im Kommunalverwaltungsgesetz, Bezirksverwaltungsgesetz oder sogar in einem speziellen Gesetz über das Verfahren bei Einwohnerantrag, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid (Thüringen) festgehalten. Dennoch ähneln sich die Regelungen im Aufbau, sind relativ leicht verständlich und passen auf etwa 2 DIN-A4-Seiten. Begrifflichkeiten und Thematiken, die immer wieder auftauchen, werden hier kurz erklärt.

Formelle und materielle Zulässigkeit

Bei einem Bürgerbegehren wird oft davon gesprochen, ob es zulässig ist, sprich: der Entscheidung darüber durch die Gemeindevertretung zugängig ist.

Zu beachten ist, dass die Zulässigkeit erst erfüllt ist, wenn sowohl die formelle als auch die materielle Zulässigkeit festgestellt worden ist. Formal zulässig ist ein Bürgerbegehren, wenn dafür die erforderliche Anzahl an Unterschriften innerhalb der vorgeschriebenen Frist eingereicht worde ist und es allen formalen Vorgaben genügt (Anzahl Vertretungsberechtigte, Schriftform etc.). Außerdem muss die Abstimmungsfrage eindeutig mit ja oder nein beantwortbar sein und eine (sinnvolle und wahrheitsgetreue) Begründung enthalten. Kniffliger ist die materielle Zulässigkeit: Die Frage muss der Entscheidungsbefugnis des Rates entsprechen, eine Entscheidung begehren, hinreichend bestimmt sein sowie ggf. eine Kostenschätzung und/oder einen Kostendeckungsvorschlag enthalten.

Themenausschluss

Bürgerbegehren ermöglichen die politische Mitbestimmung durch die Bürgerschaft, dürfen aber in bestimmte Handlungsbereiche der gewählten Gemeindevertretung nicht eingreifen. Daher gibt es zu Beginn jeder Regelung nach der Feststellung, dass nur über Angelegenheiten des kommunalen Wirkungskreises (Entscheidungsbefugnis des Rates) entschieden werden kann, einen Abschnitt mit nicht zugelassenen Themen. Diese umfassen meist Haushalt, Personal, Abgaben, Verwaltungsorganisation und Aufgaben des Bürgermeisters. Aber auch Themen, zu denen es innerhalb der letzten 1 bis 3 Jahre einen Bürgerentscheid gegeben hat, sind nicht zulässig.

Bestimmtheitsgebot

Auch wenn es nicht in allen Regelungen derart explizit wie in Niedersachsen festgesetzt wird, gilt generell ein Bestimmtheitsgebot. Das heißt, die Frage muss mit ja oder nein beantwortet werden können, und es ist eindeutig, was nach einem erfolgreichen Verfahren passiert. Die bloße Forderung nach der Klimaneutralität 2030 in einer Kommune wäre beispielsweise nicht bestimmt genug, da es unzählige Wege dorthin gäbe, zudem würde der Haushalt der folgenden Jahre in unbekanntem Maße belastet werden. Auch die Forderung nach der Erstellung und Umsetzung eines Klimaaktionsplans wäre unzulässig, da eine unterzeichnende Person noch nicht wissen kann, was die Umsetzung in dem zu erstellenden Klimaaktionsplan beinhalten wird. Die Forderung nach der Erstellung eines Klimaaktionsplans trägt mit dieser konkreten Fragestellung dem Bestimmtheitsgebot Rechnung, visiert dennoch das gewünschte Ziel an. Diese kreative Umschiffung impliziert zwar die Hoffnung, dass der Klimaaktionsplan im Anschluss auch vom Gemeinderat beschlossen wird, möglicherweise muss diese Umsetzung aber mit einem zweiten Bürgerbegehren eingefordert werden.

"Das Bürgerbegehren muss die begehrte Sachentscheidung genau bezeichnen und so formuliert sein, dass für das Begehren mit ja und gegen das Begehren mit nein abgestimmt werden kann."

Niedersächsische Kommunalverfassung § 32 (3)

Begründung

Die Begründung ist Teil des Bürgerbegehrens, wird aber bei einem eventuellen Bürgerentscheid nicht abgedruckt. Daher hat sie offiziell lediglich einen informativen Charakter für die Unterschreibenden und die Gemeinde, warum die Initiative dieses Bürgerbegehren durchführt. Mittlerweile nimmt die Begründung nach Auffassung von Robert Hotstegs und den Expert:innen von Mehr Demokratie aber auch einen konkretisierenden Charakter ein und dient dem Bestimmtheitsanspruch, ohne die eigentliche Fragestellung zu überlasten.

Kostenschätzung und Kostendeckungsvorschlag

In manchen Bundesländern ist es notwendig, auf dem Bürgerbegehren eine Kostenschätzung aufzuführen, um den Unterschreibenden deutlich zu machen, welche finanziellen Folgen dieses Vorhaben hat. In den Bundesländern Berlin, Brandenburg, Nordrhein-Westfalen, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein kann die Kostenschätzung durch die Verwaltung eingeholt werden.

In Baden-Württemberg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen und im Saarland ist nicht nur eine Kostenschätzung durch die Initiator:innen des Bürgerbegehrens selbst notwendig, sondern auch ein Kostendeckungsvorschlag zu machen. Der Kostendeckungsvorschlag ist jedoch nicht Teil des Bürgerentscheids und damit nicht bindend.

Vertretungsberechtigte

Das Bürgerbegehren wird offiziell von bis zu drei Vertretungsberechtigten repräsentiert. Dies können Menschen des Teams sein, an die ggf. auch postalisch die Unterschriftenlisten gehen, und/oder aber auch wichtige Persönlichkeiten des öffentlichen Lebens in der Kommune, die damit das Bürgerbegehren unterstützen.

Ob Vertretungsberechtigte auch minderjährig sein dürfen, geht aus den meisten Regelungen nicht hervor. Wenn man bei einem Bürgerbegehren unterschriftsberechtigt ist, sollte man aber auch vertretungsberechtigt sein.

Quorum

Das Quorum bezeichnet die notwendige Anzahl an gültigen Unterschriften, die (ggf. innerhalb einer Frist) gesammelt und eingereicht werden muss. Dabei dürfen diese Unterschriften nur von Bürger:innen der Kommune geleistet werden, sprich den bei der Kommunalwahl berechtigten Wähler:innen. Wie groß der Prozentsatz der Bürger:innen ist, die für das Bürgerbegehren unterschreiben müssen, richtet sich jedoch i.d.R. nach der Einwohnerzahl der Kommune.

Die Erfahrung früherer Bürgerbegehren zeigt, dass mindestens 20 % mehr Unterschriften als benötigt gesammelt werden sollten, da es immer zu Fehlern beim Ausfüllen kommen kann.

Fristen

Bei einem initiierenden Bürgerbegehren müssen die benötigten Unterschriften innerhalb von mindestens 3 Monaten (HB) gesammelt werden, üblich sind aber auch 6 Monate (SH) oder gar keine Frist (BY). Auch der Beginn einer eventuellen Frist wird unterschiedlich definiert: Diese kann mit Anzeige bei der Kommune (NI) beginnen oder nach Erhalt des Zulässigkeitsbescheids (BE) beginnen, aber auch durch Verjährung aller Unterschriften erfolgen, die früher als ein Jahr vor dem Zugang des Bürgerbegehrens bei dem Gemeindewahlleiter geleistet worden sind (BB).

Die Erfahrung früherer Bürgerbegehren zeigt, dass die Sammlung generell nicht länger als ein halbes Jahr dauern sollte, um die Motivation hoch zu halten und möglichst schnell zu einem Ergebnis zu kommen.

Kassierendes Bürgerbegehren

Richtet sich ein Bürgerbegehren gegen einen Beschluss des Gemeinderates, spricht man von einem kassierenden oder kassatorischen Bürgerbegehren. Dies hat vor allem deutlich verkürzte Sammlungszeiten von 8 Wochen bis 3 Monaten zur Folge.

Die Erfahrung einiger Klimaentscheid-Teams (u. a. Halle, Aachen) zeigt, dass nach Einschätzung des Rechtsamts ein Bürgerbegehren nicht unbedingt direkt gegen einen Beschluss gerichtet sein muss, um als kassierend eingeordnet zu werden. Die Forderung nach der Erstellung eines ambitionierten Klimaaktionsplans zweifelt nach dieser Interpretation auch einen Beschluss zur Fortschreibung des Klimaschutzkonzepts an. Liegt dieser mehr als drei Monate zurück und wird das Bürgerbegehren als kassierend eingeordnet, wäre die Frist automatisch verstrichen und das Bürgerbegehren damit unzulässig. Alternativ kann dann z. B. ein Einwohnerantrag gestellt werden, der nicht in allen Bundesländern einen kassierenden Charakter kennt.

Bundeslandspezifische Regelungen

Die grundsätzlichen bundeslandspezifischen Spezifikationen von Bürgerbegehren sind auf Wikipedia bereits aufgeführt, allerdings ist bei den verlinkten Regelungen darauf zu achten, ob es sich jeweils um die aktuellste Fassung handelt. In dieser Tabelle finden sich daher lediglich tiefergehende Informationen.

Bundesland	Kostenschätzung und/oder Kostendeckungsvorschlag notwendig?	Beratungspflicht durch Verwaltung	Besonderheiten
Baden- Württemberg	Kostendeckungsvorschlag notwendig; Auskünfte zur Sach- und Rechtslage durch Gemeinde	nein
Bayern	nein	nein
Berlin	Kostenschätzung durch Verwaltung (Bezirksamt)	Anspruch auf angemessene Beratung über die Zulassungsvoraussetzungen und über die Bindungswirkung eines entsprechenden Bürgerentscheids durch das Bezirksamt	Eine Vorprüfung kann beantragt werden.
Brandenburg	Kostenschätzung durch Verwaltung	ja (laut § 17 (1)); Es empfiehlt sich, auch die materielle Zulässigkeit abzufragen, jedoch ist die Verwaltung nicht zu einer belastbaren Aussage verpflichtet, da die Prüfung ohnehin an anderer Stelle erfolgt.	Das Bürgerbegehren ist schriftlich beim Gemeindewahlleiter einzureichen. Dazu sollte ein Anschreiben beigelegt werden, etwa mit dem Text „Mit den beigefügten Unterschriften beantragen wir die Durchführung eines Bürgerentscheids.“.
Bremen	nein	ja
Hamburg	nein	nein
Hessen	Kostendeckungsvorschlag notwendig	nein
Mecklenburg-Vorpommern	Kostendeckungsvorschlag notwendig, Beratung durch Verwaltung; "Der Kostendeckungsvorschlag muss auch die voraussichtlich zu erwartende Kostenhöhe der verlangten Maßnahme enthalten. Auf Verlangen der Initiatoren eines Bürgerbegehrens gibt die Gemeinde im Rahmen ihrer Beratungspflicht nach § 20 Absatz 5 Satz 2 der Kommunalverfassung auch eine Einschätzung zur Kostenhöhe ab."	ja
Niedersachsen	nein	ja	Das Bürgerbegehren muss VOR der Unterschriftensammlung schriftlich bei der Stadt angezeigt werden! Dabei ist auch ein Antrag auf Zulässigkeitsprüfung möglich.
Nordrhein-Westfalen	Kostenschätzung durch Verwaltung	Die Verwaltung ist in den Grenzen ihrer Verwaltungskraft ihren Bürgern bei der Einleitung eines Bürgerbegehrens behilflich.	Eine Vorprüfung kann mit 25 Unterschriften beantragt werden: https://nrw.mehr-demokratie.de/themen/buergerentscheid/aktuell/reform-2018/
Rheinland-Pfalz	erst bei Durchführung des Bürgerentscheids: Kostenschätzung durch Verwaltung mit Stellungnahme durch Vertretungsberechtigte	nein
Saarland	Kostendeckungsvorschlag notwendig	nein
Sachsen	Kostendeckungsvorschlag notwendig	nein	§ 25 (3): Das Bürgerbegehren muss vor Beginn der Unterschriftensammlung schriftlich bei der Gemeinde angezeigt werden.
Sachsen-Anhalt	Kostenschätzung durch Verwaltung	Die Verwaltung der Kommune ist in den Grenzen ihrer Verwaltungskraft ihren Bürgern bei der Einleitung eines Bürgerbegehrens behilflich.
Schleswig-Holstein	Kostenschätzung durch Verwaltung	Auskünfte zur Sach- und Rechtslage: „Bürgerinnen und Bürger können sich durch die Kommunalaufsichtsbehörde hinsichtlich der Zulässigkeitsvoraussetzungen eines Bürgerbegehrens beraten lassen; Gebühren und Auslagen werden nicht erhoben.“ Bzw. „Bürgerinnen und Bürger können sich durch das Innenministerium hinsichtlich der Zulässigkeitsvoraussetzungen eines Bürgerbegehrens beraten lassen; Gebühren und Auslagen werden nicht erhoben.“	keine Unterscheidung in initiierende und kassierende Bürgerbegehren!
Thüringen	nur bei Bürgerbegehren über Abgaben/zivilrechtliche Entgelte der Gemeinde; bei anderen "soll" ein Kostendeckungsvorschlag gemacht werden	ja	Eine Vorprüfung kann beantragt werden.

Weitere (externe) Informationen

• Material- und Dokumentenverzeichnis (insbesondere die Starthilfe)
• Bürgerbegehren Klimaschutz
• Wikipedia-Artikel zu Bürgerbegehren (Tabelle mit bundeslandspezifischen Regelungen ist unter anderem interessant)
• Mehr Demokratie: Fairness-Übersicht der Regelungen von Bürgerbegehren
• Edgar Wunder (Mehr Demokratie Baden-Württemberg): Bürger-Handbuch zur erfolgreichen Durchführung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden (2017)
• Andreas Paust: Arbeitshilfe Bürgerbegehren und Bürgerentscheid (2005)
• Mehr Demokratie: Bürgerbegehrensbericht (2020)
• Klimawende von unten: kostenloses Handbuch (überarbeitete Ausgabe 2021) (Das Umweltinstitut München e. V. bietet außerdem im Rahmen des Projekts strategische und juristische Beratung sowie Kontaktvermittlung an.)
• Rechtsgutachten der RA Günther zur direkten Demokratie bei der kommunalen Wärmewende: Möglichkeiten und Grenzen von Bürgerbegehren

Der gemeinnützige Verein Mehr Demokratrie e.V. fördert seit 1988 Bürgerbeteiligung in Deutschland und hat große Expertise beim Thema Bürgerbegehren, eine rechtliche Beratung ist zu empfehlen. Die bundeslandspezifischen Ansprechparter:innen sowie Leitfäden finden sich auf dieser Übersichtsseite.

Klimaentscheide mit Bürgerbegehren

Ein Klimaentscheid-Team kann mit verschiedenen politischen Methoden sein Ziel erreichen. Das Bürgerbegehren stellt das einzige verbindliche Mittel dar, mit dem die inhaltliche Entscheidungshoheit komplett beim Team und später bei der Bevölkerung liegt. Gleichzeitig wird das Vorhaben der Klimaneutralität durch die Unterschriftensammlung öffentlichkeitswirksam bekannt gemacht und bereitet somit den Boden für die Akzeptanz tiefgreifender Transformationsprozesse. Aus diesen Gründen stellt das Bürgerbegehren ein Standardwerkzeug der Klimaentscheide dar und sollte auf jeden Fall erwogen werden, muss aber aufgrund unterschiedlicher politischer Rahmenbedingungen oder Teamkapazitäten nicht das (einzige) Mittel der Wahl sein.

Stand Mai 2021 hat noch kein von GermanZero unterstütztes Klimaentscheid-Team ein Bürgerbegehren eingereicht; es gibt Sammlungen u. a. in:

• Bayreuth
• Göttingen
• Mainz
• Lüneburg

Beim ersten Klimaentscheid überhaupt, dem KlimaEntscheid Darmstadt, wurde Ende 2019 ein Bürgerbegehren mit 5.500 Unterschriften eingereicht, um Darmstadt bis 2030 klimaneutral zu machen. Dieses wurde jedoch im September 2020 vom Magistrat der Stadt Darmstadt als unzulässig eingestuft, da nach Ansicht des Rechtsamts der Kostendeckungsvorschlag mangelhaft gewesen sei und es sich um ein kassierendes Bürgerbegehren mit abgelaufender Frist gehandelt habe. Im September 2019 hatte die Stadtverordnetenversammlung den Beschluss gefasst, "dass ab sofort das Ziel verfolgt werden soll, da wo der Magistrat Handlungsoptionen und Einfluss hat, bis 2035 ihre Netto-CO2- Emissionen auf Null zu senken".